Lamy pide un debate sobre la 'flexibilidad' y sobre lo que constituye un buen 'margen de actuación'

ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO (OMC)

El aumento del comercio Sur-Sur hace que las políticas de los países en desarrollo se influyan cada vez más entre sí, y por ello es necesario analizar cuidadosamente las peticiones de flexibilidad para preservar el “margen de actuación”, dijo el Director General Pascal Lamy el 27 de septiembre de 2006 ante el 53º Período de sesiones de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD. El Director General dijo lo siguiente:

Discurso inaugural del Director General Pascal Lamy
Reunión del 53º Período de sesiones de la Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD

M Señor Presidente,

Secretario General, Dr. Supachai,

Excelentísimos señores, señoras y señores,

Es un placer acudir de nuevo a este período de sesiones de la Junta de Comercio y Desarrollo. Desde que estuve aquí el pasado año han ocurrido muchas cosas, aunque no tantas como yo habría esperado, y aguardo con interés nuestros debates de esta mañana.

Me propongo centrar mi intervención de esta mañana fundamentalmente en las cuestiones relacionadas con la política comercial que se plantean en el Informe sobre el Comercio y el Desarrollo de la UNCTAD de este año que tienen ante ustedes, antes de pasar a referirme a la situación actual de las negociaciones de la OMC en el marco del Programa de Doha para el Desarrollo.

Permítanme comenzar diciendo que comparto las opiniones expresadas en el Informe sobre la contribución que el comercio puede aportar al desarrollo y a la reducción de la pobreza. En la actualidad, el comercio constituye un ingrediente básico en un conjunto de políticas que, no obstante, debe contener muchos otros ingredientes para lograr este objetivo de manera satisfactoria. Esto significa que no debe haber una adhesión ciega al libre comercio. Pero también significa que no debe haber una adhesión ciega a los gobiernos, hagan lo que hagan y, desde luego, tampoco debe haber una adhesión ciega al proteccionismo. Si la apertura del comercio no es suficiente, sigue siendo un ingrediente necesario. Esto es el núcleo de lo que he denominado el “Consenso de Ginebra”.

Por consiguiente, el acceso a los mercados para los países en desarrollo es un ingrediente importante de este conjunto de políticas. A lo largo de los años se han hecho progresos en la mejora de las condiciones de acceso a los mercados de los países desarrollados, pero es evidente que queda mucho por hacer en las esferas de la agricultura y los productos manufacturados de uso intensivo de mano de obra. Ello constituye, indudablemente, una parte importante del mandato de Doha, en cuyo marco una conclusión fructífera de las negociaciones supondrá un progreso real en la reducción de los aranceles, el modo de abordar las crestas arancelarias y la progresividad arancelaria, y el logro de avances considerables respecto de las subvenciones causantes de distorsiones del comercio en la esfera de la agricultura. Por tanto, resulta gratificante ver el llamamiento que lanza el Sr. Kofi Annan en el preámbulo del Informe en pro de la determinación y el coraje político necesarios para concluir la Ronda con éxito.

En el Informe se indica acertadamente que seguimos enfrentándonos al desafío de garantizar que las medidas no arancelarias y los obstáculos al comercio simplemente no nieguen el progreso realizado en la esfera de los aranceles. En el Informe se hace especialmente referencia a medidas antidumping que afectan a las exportaciones de los países en desarrollo. No obstante, señalaría que no se trata únicamente de una cuestión Norte-Sur. En los últimos años, los países en desarrollo se han convertido en los usuarios más frecuentes de las medidas antidumping, no sólo contra los países desarrollados, sino también — y principalmente — contra los demás países en desarrollo.

De hecho, si bien los países desarrollados siguen representando la gran mayoría de las oportunidades de mercado para las exportaciones de los países en desarrollo, esta situación está cambiando. Hace ya varios años que el comercio Sur-Sur es más dinámico que el comercio Norte-Norte y, en consecuencia, resulta evidente que las políticas comerciales de los países en desarrollo también afectan a las perspectivas y oportunidades de comercio entre ellos.

Una parte importante del Informe de este año se dedica a las cuestiones de la autonomía de la política o del espacio de política. El argumento básico que la UNCTAD formula es que los compromisos internacionales en la esfera de las finanzas o el comercio están impidiendo a los países en desarrollo explotar su auténtico potencial de desarrollo, puesto que no se permite que los gobiernos intervengan en la economía de maneras que son esenciales para el progreso.

Cuando se emplea este argumento, creo que es importante no abogar sólo por un espacio de política sino por un espacio de “buena política”. Debemos esgrimir argumentos convincentes sobre las razones por las que es necesaria una determinada política, basándonos en los hechos.

Tomemos el ejemplo del Acuerdo sobre las MIC. Considero que es más que discutible que el contenido nacional de valor agregado de las exportaciones aumentaría si se permitiera la adopción de prescripciones en materia de resultados. ¿Estamos seguros de que los países en desarrollo que trataran de imponer estas prescripciones atraerían fácilmente la inversión extranjera?, y, si lo hicieran, ¿a qué precio desde el punto de vista de otros incentivos a las IED? Otra pregunta que se plantea es si los objetivos de las MIC no se podrían lograr de manera más eficaz, por lo menos, en términos de eficiencia, mediante la estructura arancelaria.

Otro ejemplo es el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, al que se acusa de nuevo de inmiscuirse en la esfera de competencia de la autoridad legisladora nacional. Al parecer, la alternativa sería no tener disciplinas sobre las subvenciones, lo que plantea una pregunta interesante. ¿Queremos sostener que la mejor contribución que la OMC puede hacer al desarrollo es velar por que los países en desarrollo no tengan obligaciones en esta esfera? ¿O que se deberían permitir las subvenciones a la exportación?

Evidentemente, los legisladores de la OMC — sus Miembros — pese a que están de acuerdo respecto de las normas relativas a las subvenciones, han garantizado asimismo la flexibilidad necesaria a los países menos adelantados y, en el caso de las subvenciones a la exportación, también a los países con un PIB per cápita inferior a 1.000 dólares. En consecuencia, todos los PMA y un gran número de países en desarrollo están exentos de la prohibición de subvenciones a la exportación.

Con frecuencia, el argumento del espacio de política se formula también en relación con los aranceles industriales. En el Informe se aboga por la “flexibilidad” de los compromisos arancelarios debido a: i) necesidades de ingresos; ii) la mayor dificultad de los países en desarrollo para obtener ingresos que puedan destinar a las subvenciones; y iii) la conveniencia de una gran variación de los niveles arancelarios para adaptar los niveles de protección en el contexto de una política industrial. Los países en desarrollo podrían así suscribir un promedio global de tipos arancelarios bastante bajo, con una gran autonomía para aumentar y disminuir cada tipo. Estas recomendaciones abordan la esencia de la cuestión de qué función pueden desempeñar los gobiernos en el desarrollo industrial y la diversificación. De nuevo, las personas honradas pueden discrepar, en particular por lo que respecta al grado de protección que debe otorgarse y a la capacidad de los gobiernos para gestionar esas políticas de manera eficaz. Se trata de un terreno abonado para el debate, un debate que creo que se debe entablar teniendo en cuenta los hechos.

Tener en cuenta los hechos significa examinar la diferencia entre los tipos consolidados y los tipos aplicados. En el caso de Egipto, los tipos consolidados medios impuestos a los bienes industriales se sitúan en el 30 por ciento, mientras que los aplicados son del 12 por ciento. En cuanto a Tailandia, los tipos consolidados son del 22 por ciento, mientras que los aplicados son del 10 por ciento. Pero existen otros casos: los tipos consolidados y aplicados de China corresponden al 9 por ciento. Si se toma en consideración que las negociaciones arancelarias se basan en los tipos consolidados, es evidente que los llamamientos en favor de un espacio de política significarían cosas muy diferentes en distintos países.

Asimismo, es preciso tener en cuenta los hechos en lo que concierne a la relación entre aranceles e ingresos fiscales. Es principalmente en los PMA de África y el Caribe donde los ingresos arancelarios representan un porcentaje significativo de los ingresos fiscales. No obstante, en las negociaciones actuales, muchos de esos países están exentos de reducciones en los aranceles consolidados. En el caso de otros países en desarrollo, como China, el Brasil, la Argentina, Indonesia, Sudáfrica, la República de Corea y Turquía, menos del 5 por ciento de los ingresos fiscales procede de los aranceles. La India constituye una excepción, ya que aproximadamente el 15 por ciento de los ingresos fiscales es generado por los aranceles. Sin embargo, ello no ha impedido a ese país reducir activamente sus aranceles, año tras año. Necesitamos un análisis exhaustivo que soporte un examen crítico. Necesitamos ser específicos. Creo que la UNCTAD ocupa una posición privilegiada para contribuir a esos esfuerzos, y sería una pena desperdiciar tales oportunidades.

Por último, respecto de la cuestión de por qué los países -incluso los pequeños países que no pueden influir en su relación de intercambio— podrían considerar que suscribir compromisos internacionales redunda en su interés, desearía formular dos consideraciones. En primer lugar, incluso los países más pequeños con una influencia escasa o nula en los mercados mundiales pueden influir en los resultados negociados mediante la participación. La opción de no participar simplemente crea un espacio para que otros hagan lo que quieran, y ofrezcan únicamente lo que les convenga. En ese caso, no hay trato ni negociación, sólo un resultado de “lo tomas o lo dejas”. Este argumento es especialmente importante, creo, cuando reconocemos, como hace el Informe, que los distintos países en desarrollo se enfrentan a situaciones muy diferentes respecto de sus relaciones y oportunidades comerciales. En segundo lugar, a medida que los países participan cada vez más en el comercio internacional, los compromisos internacionales contribuyen a articular, consolidar y hacer más estables el proceso y los resultados de la formulación de políticas comerciales.

El Informe contiene un capítulo interesante sobre el funcionamiento de los mercados nacionales. Queda claro que el grado en que estos mercados son capaces de transmitir de manera eficaz las señales dadas por los precios es un importante factor determinante de hasta qué punto una economía puede disfrutar de los beneficios que comporta la apertura del comercio. Si los mercados nacionales funcionan de manera inadecuada, debido a una concentración excesiva o debido a las políticas gubernamentales, ¡es posible incluso que haya circunstancias en que la apertura del comercio podría perjudicar a la economía nacional! Si bien ello no es una excusa para evitar la competencia y los beneficios derivados de ésta, supone evidentemente una advertencia de que la liberalización comercial por sí sola puede no ser suficiente.

Esto me lleva a la cuestión de la infraestructura para el comercio. Sabemos que una falta de infraestructura, ya sea capital humano, infraestructura material, o servicios eficaces, acabará con las oportunidades comerciales y las oportunidades de crecimiento y desarrollo que las acompañan. También sabemos que los gobiernos, tanto los gobiernos nacionales como la comunidad internacional, deben desempeñar una función decisiva en el fomento de esta infraestructura. Sin embargo, estas medidas se adoptan en favor del comercio, no en su lugar. Esto es lo que se precisa para convertir en realidades las oportunidades que ofrecen los mercados más abiertos, abordando las limitaciones en materia de capacidad de los países en desarrollo.

La infraestructura comercial forma parte del panorama más amplio de la ayuda para el comercio, un tema que, en mi opinión, podría ser merecedor de más atención por parte de la UNCTAD. Como saben, el Equipo de Trabajo sobre la Ayuda para el Comercio que convenimos en establecer en Hong Kong ha concluido su labor y sus recomendaciones, que serán examinadas en la próxima reunión del Consejo General de la OMC, que se celebrará el 10 de octubre. Estoy sumamente agradecido a los miembros del Equipo de Trabajo, encabezados por la Excma. Sra. Mia Horn, Embajadora de Suecia, por las recomendaciones que han formulado sobre cómo se debería “hacer operativa” la ayuda para el comercio y sobre la forma en que ésta podría contribuir con mayor eficacia a la dimensión de desarrollo del Programa de Doha para el Desarrollo. Esta labor se ha llevado a cabo paralelamente a los esfuerzos por renovar el Marco Integrado en apoyo de los PMA, en claro reconocimiento de que la ayuda para el comercio es un complemento evidente del programa de apertura del comercio.

Por mi parte, he celebrado activamente consultas con varios interlocutores, incluidos el Banco Mundial, el FMI, el PNUD, donantes bilaterales y bancos regionales de desarrollo, de conformidad con el mandato que se me encomendó en Hong Kong, en fecha tan cercana como la de las recientes reuniones del Banco Mundial y el FMI celebradas en Singapur. De estas consultas se desprende claramente que la ayuda para el comercio es un complemento necesario de la Ronda de Doha, pero no un sustituto de ésta. Los Miembros consideran que la apertura multilateral del comercio y el fortalecimiento del sistema de comercio basado en normas son la más importante contribución que la OMC puede realizar para acelerar el crecimiento económico, promover el desarrollo y reducir la pobreza.

Soy consciente asimismo de que la situación actual respecto del Programa de Doha para el Desarrollo ha llevado a algunos a preguntarse si fructificará la iniciativa sobre la ayuda para el comercio. Mi posición al respecto es que esta ayuda no forma parte del todo único y, por consiguiente, debería seguir su camino, y este parecer se ve reforzado por los mensajes políticos, que estoy seguro de que también han oído ustedes, procedentes de numerosos Miembros en los que éstos reafirman su compromiso de adoptar un conjunto global de medidas de ayuda para el comercio. Sin embargo, también creo que los beneficios resultantes serán menores sin las nuevas oportunidades comerciales que surgirán de una Ronda fructífera.

Es obvio que la apertura del comercio y la ayuda para el comercio deben caer en terreno fértil para florecer y que las instituciones eficaces y una buena gobernanza resultan esenciales para tal fin. La función de las instituciones y la calidad del gobierno son, sin duda, ingredientes fundamentales en cualquier análisis de dónde radica la diferencia entre el éxito y el fracaso cuando se trata de hacer frente a los retos del desarrollo, así como de qué función puede desempeñar la política comercial en ese proceso.

La relación entre comercio, pobreza, desigualdad y distribución de los ingresos es compleja, y abordar estos factores es decisivo para la viabilidad de la estrategia de desarrollo, el apoyo de la población a políticas sólidas, y las percepciones de la legitimidad del gobierno, en especial en un contexto internacional. No creo que sean éstas observaciones conflictivas, pero queda mucho por hacer para comprender la auténtica naturaleza de estos retos y cómo debemos afrontarlos.

Permítanme concluir compartiendo con ustedes mi evaluación de la situación de las negociaciones de Doha. El pasado mes de julio, como saben, decidimos suspender las negociaciones de Doha para conceder un período de “cuarto intermedio” a fin de que los Ministros consideraran de qué manera puede contribuir cada uno de ellos a eliminar los obstáculos restantes, en particular en la esfera de la agricultura. Sé que, desde entonces, en las capitales ha tenido lugar una seria reflexión política. Estoy convencido de que el resultado de este proceso será el reconocimiento de que no existe una alternativa aceptable a la conclusión fructífera de la Ronda.

Entretanto, creo que es importante que creemos un espacio para el debate tranquilo, la reflexión profunda y el tendido discreto de puentes para que las posiciones sobre el acceso a los mercados y las subvenciones en la esfera de la agricultura puedan aproximarse. La reanudación sólo tiene sentido si varía la postura de los principales actores, y ello no ocurrirá sin una considerable acción política a nivel nacional. Mientras esperamos que esto suceda, deberíamos seguir adelante con la ayuda para el comercio, construyendo sobre el progreso y el impulso que sin duda existen. Continuaré colaborando estrechamente con otros interlocutores para velar por que la iniciativa siga cobrando impulso, a medida que intensificamos y ampliamos nuestras actividades de coherencia.

Mi primer objetivo sigue siendo concluir las negociaciones. Esto es lo que los Miembros de la OMC han estado diciendo en las últimas semanas, y los países en desarrollo lo han dicho de manera más vehemente que otros. Sin embargo, también es evidente para mí que necesitamos pensar en forma más creativa sobre la manera en que el comercio, el desarrollo y el crecimiento pueden encajar en un todo coherente. La ayuda para el comercio es una pieza imprescindible de ese rompecabezas. Nos brinda a todos la gran oportunidad — y el reto — de traducir nuestra promesa de una mayor cooperación mundial en acciones concretas y resultados significativos. Aprovechémosla.

Gracias por su atención.